Det är inte längre möjligt att prenumerera på Tvärsnitt. Sista numret av tidskriften, nummer 3-4 2011, kom i november 2011.
Gamla nummer
Enstaka nummer kan beställas från vår internetbokhandel.
Generell välfärd skapar socialt kapital
Dietlind Stolle, f 1967, Assistant Professor i statsvetenskap vid McGill University i Montreal
EN TREDJE SORTS KAPITAL?
Organisationer, individer och samhällen har olika slags tillgångar som förklarar varför de lyckas åstadkomma olika saker olika väl. Sedan lång tid tillbaka har fokus ställts på två sådana huvudtyper av tillgångar, nämligen fysiskt kapital och humankapital. På senare tid har emellertid ett intresse uppkommit för att det också finns ytterligare en grundform av kapital som bör läggas till de två andra, nämligen socialt kapital. Numera kan man via olika databaser få fram kvantitativa mått på vad som intresserar forskarsamhället. Figuren ovan visar hur många internationellt publicerade vetenskapliga artiklar som innehåller ordet "social capital" i titeln eller i sammanfattningen under de senaste tio åren. Som framgår kan man prata om en exponentiell tillväxt av intresset inom forskarsamhället för detta begrepp.
Detta startade för nu tio år sedan när den amerikanske statsvetaren Robert Putnam publicerade sin bok Making Democracy Work (på svenska 1996, Den fungerande demokratin). Det är ett av de få arbeten som redan kan sägas ha nått status av "modern klassiker" inom samhällsvetenskaperna. Även om andra än Putnam hade använt begreppet tidigare, så är det Putnam och hans forskarlag som måste tillräknas förtjänsten av att ha visat hur teorin om det sociala kapitalets betydelse kunde användas i en omfattande empirisk undersökning.
Frågan är emellertid hur en bok som handlar om något så svårtillgängligt och otrendigt som effekterna av en decentraliseringsreform i det italienska politiska systemet kunnat få en så stor betydelse. Det skall sägas att intresset för teorin om det sociala kapitalet inte är begränsat till Putnams egen disciplin (statsvetenskap). Begreppet har även kommit att uppmärksammas inom många andra ämnesområden såsom ekonomi, historia, psykologi och sociologi för att bara nämna några.
VARFÖR SOCIALT KAPITAL?
Det finns ett antal skäl till varför teorin om det sociala kapitalets betydelse fått ett sådant genomslag. Det viktigaste är att teorin förefaller ge ett svar på en av de viktigaste frågorna inom samhällsvetenskapen, nämligen varför vissa samhällen och organisationer fungerar bättre än andra. Den empiriska forskningen visar att samhällen med stora tillgångar på socialt kapital har en bättre fungerande demokrati, bättre ekonomisk tillväxt och lägre brottslighet än samhällen med låg tillgång på socialt kapital. Ser man till individnivån, visar det sig att människor som har stor tillgång till socialt kapital inte bara är friskare och rikare, utan också anser sig leva ett lyckligare liv än deras mindre lyckosamma systrar och bröder. För en gångs skull förefaller det empiriska läget entydigt - det finns starka korrelationer mellan tillgången på socialt kapital och många av de saker vi som individer och kollektiv strävar efter i livet.
Teorin om det sociala kapitalet kännetecknas, som alla andra bra teorier, av enkelhetens skönhet. I dess korta version säger teorin att samhällen (eller individer) inte bara har tillgångar i form av fysiskt kapital och humankapital. För att hålla samman samhällen och få dem att fungera så krävs en tredje typ av tillgång, nämligen socialt kapital. Enkelt uttryckt säger teorin att i en grupp människor med samma förutsättningar i övrigt, så kommer en individ som har mycket sociala kontakter vilka hon kan lita på, och vilka i sin tur uppfattar henne som trovärdig, att vara mer framgångsrika än individer som saknar eller ha få sådana kontakter. För att ta ett vardagligt exempel så kan man peka på att de flesta människor hittar sina jobb via sina sociala nätverk. Många kontakter inom affärsvärlden kommer till stånd genom sociala kontakter där det centrala är att uppfattas som en trovärdig och pålitlig aktör. En person med mycket sociala kontakter har större chans att hitta en livspartner än en i övrigt likartad person som är socialt isolerad. I en mening säger teorin om socialt kapital att sociala nätverk är en tillgång.
Ett av de teoretiska skälen för det ökande intresset för teorin har att göra med den insikt som följt av spelteoretiska ansatser om förtroendets centrala betydelse för att skapa produktivt samarbete. Vi hamnar som individer ofta i situationer där vi inser att om vi lojalt kan samarbeta med varandra så kommer vi alla att tjäna på det. Men om vi misstänker att de andra aktörerna inte kommer att samarbeta, är det ingen större poäng att själv välja att samarbeta. Detta gäller från det lilla arbetslaget till internationella grupper som skall hantera globala miljöproblem. Problemet har många olika namn inom forskningen, t.ex. sociala dilemman, kollektivt agerande och allmänningens tragedi för att nämna några.
På den samhälleliga nivån har teorin viktiga implikationer. Länder, regioner och städer där människorna har många sociala kontakter och där en majoritet tror att man i allmänhet kan lita på att de flesta människor agerar med goda avsikter, lyckas bättre både med att få sin demokrati att fungera men också med den ekonomiska tillväxten. Samhällen där människorna har få sociala kontakter utanför sin omedelbara familj och vänkrets och där man betraktar de flesta andra människor med misstänksamhet, lyckas sämre både med sin demokrati och den ekonomiska tillväxten.
Det förtjänar att tilläggas att som variabel har socialt kapital precis den egenskap som empiriska samhällsvetare uppskattar, nämligen stor variation. För att ta ett exempel - människor i olika länder har vid ett antal tillfällen sedan 1981 genom den s.k. World Value-studien, fått svara på enkätfrågan om de anser att man i allmänhet kan lita på de flesta andra människor i samhället. I dessa undersökningar varierar andelen ja-svar från omkring 60 procent i de nordiska länderna till mindre än tio procent i länder som Turkiet, Rumänien och Brasilien, medan USA, Australien och Nya Zeeland ligger runt 50 procent och de flesta sydeuropeiska länderna hamnar mellan 20 och 0 procent.
DET ITALIENSKA FALLET
Denna variation är också skälet till varför Italien visade sig vara ett så utmärkt laboratorium för Putnam och hans forskarlag. De som känner till Italien vet att dessa södra delar i många stycken har likheter med vad som är vår bild av många uländer. Dessa delar av världen är svårt drabbade inte bara av fattigdom, utan även av etniska konflikter, organiserad brottslighet och bristande respekt för grundläggande mänskliga rättigheter. Bilden av Italiens norra regioner kan knappast vara mer annorlunda. Här finner man några av världens rikaste och kulturellt mest sofistikerade regioner och städer. Vem skulle inte vilja byta Borås mot Bologna eller Mölndal mot Milano? Putnam använde sig huvudsakligen av deltagande i det frivilliga organisationsväsendet som ett mått på tillgången av socialt kapital i denna sin mycket övertygande illustration av teorins funktionssätt.
Genom att begränsa studien till ett land menade sig Putnam kunna visa att vad som förklarade de tämligen dramatiska skillnaderna mellan regionerna inte kunde vara de politiska institutionerna, eftersom dessa åtminstone i sin formella utformning kunde konstanthållas. Vad som visade sig bli hans riktiga guldgruva var när han kunde visa att vad som förklarade skillnaderna mellan regionerna inte var de inom statsvetenskapen "vanligen misstänkta" variablerna. Varken de partipolitiska majoritetsförhållanden i de olika regionala parlamenten eller ekonomins utveckling eller de sociala skillnaderna, kunde förklara de stora olikheter som på kort tid uppstått i det demokratiska maskineriets sätt att fungera. Istället kunde Putnam visa att skillnaderna berodde på i vilken utsträckning människorna var engagerade i det frivilliga organisationsväsendet, såsom sångkörer, idrottsföreningar och miljöorganisationer.
DET SOCIALA KAPITLETS PRAKTIK
Betydelsen av teorin om det sociala kapitalet har emellertid kommit att sträcka sig också utanför akademins värld. Politiker och policyorganisationer runt om i världen har i allt högre grad accepterat teorin. Storbritanniens premiärminister Tony Blair är såväl i sina appeller om att folk skall engagera sig mer i frivilliga organisationer som i sitt stöd för det civila samhället klart influerad av teorin om det sociala kapitalets betydelse. I Sverige har den stora demokratiutredningen som nyligen presenterades tagit intryck av teorin i det att man kommit att betona betydelsen av deltagande som en grund för demokratin. Till detta kommer att många statliga och internationella organisationer som sysslar med bistånd har fängslats av teorin. Trötta av att se biståndsresurser förslösade av hopplöst korrupta regimer i många utvecklingsländer, har de kommit att se frivilliga organisationer och nätverk som ett medel inte bara för att kanalisera resurser dit de faktiskt är avsedda, utan också som ett sätt att skapa mera socialt kapital i utvecklingsländerna. Ett exempel är Världsbanken som blivit starkt involverad i många sådana projekt. I själva verket är Världbankens hemsida numera en av de bästa resurserna vad gäller att få information, inte bara om policyorienterade forskningsprojekt om socialt kapital, utan också om många av de utvecklingsprojekt som utgår från teorin om det sociala kapitalets betydelse. Att stödja frivilliga organisationer förefaller vara det "nya greppet" inom stora delar av den internationella biståndsverksamheten. Det kan tilläggas att Robert Putnam själv numera i djupt involverad i den praktiska implementeringen av hur man på detta sätt skapar socialt kapital (se t.ex. hemsidan www.bettertogether.org)
MEN STÄMMER TEORIN?
Genomslaget både inom forskning och politik har således varit både stort och snabbt. Dock har inte mindre än tre problem uppstått som alla har viktiga implikationer inte bara för forskningen utan i högsta grad även för den praktiska politik som följt i teorins spår. Det första problemet är empiriskt - ett antal omfattande empiriska studier som utförts i olika länder har ifrågasatt om deltagande i frivilliga organisationer alls bidrar till att skapa förtroende människor emellan. Det är visserligen sant att folk som är medlemmar i frivilliga organisationer har större förtroende för andra människor än de som inte är medlemmar. Men detta verkar inte alls vara en effekt av själva deltagandet i frivilliga organisationer. Istället tyder forskningsresultaten på att vi har att göra med en självselektionseffekt, dvs. det är människor som redan, av andra anledningar, litar mer på andra människor som går med i och är aktiva i frivilliga organisationer. Detta tyder på att medan socialt kapital är en central tillgång för såväl individer som organisationer och samhällen, så är beläggen för att det verkligen skapas genom aktivitet i frivilliga organisationer helt enkelt inte för handen. Det kan konstateras att i sin senaste bok, Bowling Alone, där Putnam på sexhundra sidor utreder det sociala kapitalets nedgång i USA, inte presenteras ett enda belägg på individnivån för att deltagande i frivilliga organisationer skulle öka människors mellanmänskliga tillit. Vår uppfattning av forskningsläget är att som ett mått på socialt kapital måste deltagande i frivilliga organisationer behandlas med stor försiktighet, och som en faktor bakom tillskapandet av socialt kapital stämmer det helt enkelt inte.
Det andra problemet som uppstått är av mera teoretisk natur. Det är inom forskningsområdet känt som "Ku Klux Klan-problemet". Det är helt enkelt så att alla organisationer inte är bra för att skapa förtroende och tillit mellan människor i ett samhälle och därmed, enligt teorin, bättre demokrati och större ekonomisk tillväxt. Många organisationer har t ex tillkommit för att skapa misstro- och misstänksamhet, för att inte säga hat, mellan människor. Som en kollega från Sarajevo anfört, har ett problem i Bosnien varit att människor har varit alltför aktiva i och präglade av de olika etniska gruppernas organisationer. Alltför många människor har varit medlemmar i organisationer som aktivt eller passivt bidragit till de motsättningar och i det hat som var en av inbördeskrigets förutsättningar. Samma sak skulle förmodligen kunna sägas om Nordirland och många liknande oroshärdar i världen. Den amerikanska statsvetaren Sheri Berman har t ex framhållit att nazisterna under Weimarrepubliken var särskilt framgångsrika i att använda sig av olika frivilliga organisationer som instrument i maktövertagandet 1933. Putnam erkänner för sin del problemet med det sociala kapitalets "mörka sida" och ägnar ett helt kapitel i Bowling Alone åt detta. Men problemet är att teorin har misslyckats med att producera ett verktyg som gör det möjligt att skilja mellan "de goda, de onda och de fula" organisationerna.
Det tredje problemet handlar om vilka konsekvenser för den praktiska politiken som Putnams sociologiskt inriktade teori skapar. Vid en närmare granskning visar den sig nämligen vara av en mycket deterministisk natur. Vad som kommer fram ur denna ansats är att nivån på det sociala kapitalet i ett samhälle går tillbaka till mycket långa historiska processer. I sin studie över Italien spårar Putnam skillnaderna mellan regionerna i norr och söder tillbaka till 100talet. Problematiken i denna historiska determinism framkommer när Putnam redogör för ett samtal med en president i en av regionerna med lågt socialt kapital. När denne får sig till livs Putnams historiska determinism utbrister han: "Ni sår förtvivlan... ni säger att ingenting jag kan göra kommer att förbättra våra utsikter att lyckas. Reformens öde beseglades för flera hundra år sedan" (s. 221).
Den kulturella determinism framträder också tydligt i Bowling Alone när Putnam skall förklara orsakerna till varför tillgången på socialt kapital är betydligt större i vissa av USA:s delstater än i andra. En av hans förklaringar är följande: "En förvånansvärt stark prognosfaktor för graden av socialt kapital i alla delstater på 1990-talet är till exempel hur stor andel av befolkningen som är av skandinavisk härstamning" (s. 309). Detta är naturligtvis goda nyheter för de som nu råkar vara av skandinavisk "härstamning", men frågan är vad samhällen där människorna är av någon annan "härstamning" skall göra med ett sådant resultat (i den engelska originalet är termen stock).
POLITISKA INSTITUTIONER OCH SOCIALT KAPITAL?
Det förefaller således som att medan många, inklusive vi själva, instämmer i att tillgång på socialt kapital är av stor betydelse för såväl individer, organisationer som hela samhällen, så har teorin kommit att starkt ifrågasättas vad gäller hur denna tillgång kan skapas. Från ett tillämpat perspektiv har detta naturligtvis viktiga implikationer. Världsbanken och andra internationella hjälporganisationer kan i själva verket komma att göra mera skada än nytta om de beslutar sig för att satsa på frivilliga organisationer för att åstadkomma välstånd och demokrati. Frivilliga organisationer kan dels, som forskningen indikerar, vara irrelevanta när det gäller att skapa socialt kapital. Vi vill tillägga att de också kan förstöra det sociala kapital som finns genom att syssla med tribalism, klanvälde, etniskt våld, korruption och diskriminering av de människor som står utanför deras uppfattning om vem som tillhör eller har rätt att tillhöra gruppen. De s.k. krigsveteranerna i Zimbabwe är en organisation som passar väl in i de beskrivningar som återfinns på Världsbankens hemsida - den skulle formellt kunna beskrivas som en gräsrotsorganisation som strävar efter att förbättra de fattigas situation genom konkreta åtgärder. Många skulle naturligtvis istället beskriva dem som en kriminell organisation som sprider hat och misstro och som tvingar sina aktivister till tribalistiska och rasistiska våldsdåd.
Om nu, vilket mycket tyder på, socialt kapital är av stor betydelse för sådant som välstånd och demokrati, är det i ljuset av ovanstående problem nödvändigt att skapa en bättre teori om hur denna tillgång skapas. För att uttrycka det enkelt: vad är det som kan förklara varför människor i vissa samhällen är mera beredda att lita på sina medmänniskor än folk i andra samhällen och av detta skäl har mera omfattande sociala kontakter? Detta är mycket en fråga om hur man kan komma åt hur de kausala mekanismerna i människors medvetande och föreställningar fungerar. Närmare bestämt vad det är för erfarenheter och verklighetsuppfattningar som gör vissa människor till "höglitare" och andra till "låglitare". En ledtråd står enligt vår mening att finna i att det finns ett tydligt samband mellan graden av korruption i ett samhälle och den mellanmänskliga tilliten. Korruption är naturligtvis svårt att mäta men sedan ett drygt decennium har ett mått som etablerats av organisationen Transparency International kommit att bli alltmer accepterat i forskarsamhället. Måttet bygger på ett stort antal enkäter med personer som har omfattande internationella kontakter där man frågar efter hur ofta de stöter på korruption i olika länder.
Av dessa mätningar framgår att sambandet mellan hög grad av korruption och låg grad av social tillit är tämligen starkt. Det skulle då kunna betyda att tillgången på socialt kapital i ett samhälle har mer att göra med hur människorna uppfattar de politiska institutionerna än om det är aktiva i frivilliga organisationer. En indikation på hur detta kan fungera kan hämtas från en rapport om läget i Bosnien-Herzegovina som nyligen utgetts av Förenta Nationernas utvecklingsprogram (UNDP). Mellan 60 och 70 procent av befolkningen i detta område anser att det förekommer omfattande korruption inom t.ex. sjukvården, rättssystemet och i media. Drygt hälften anser att det även förekommer omfattande korruption även i de olika FN-organen som är på plats. I rapporten drar man följande slutsats:
För den vanlige medborgaren förefaller det som om korruptionen har brutit igenom alla gränser och dikterar livets regler. Detta är inte mycket skiljt från påståendet att de uppfattar livet i termer av korruption. (s. 27).
Vad vi vill understryka är att i ett samhälle där en majoritet av befolkningen kommit att uppfatta själva livet som korrupt, förefaller det sannolikt att man också kommer att misstro inte bara myndigheterna utan även sina medmänniskor.
En andra ledtråd är att länder med en omfattande och generell välfärdspolitik, såsom de skandinaviska, är de som enligt tillgängliga mätningar också har mest socialt kapital. För många har detta delvis framstått som något av ett mysterium eftersom en sådan "från-vaggan-till-graven" välfärdsstat borde ha en negativ inverkan på det sociala kapitalet eftersom den skulle göra det mindre nödvändigt för människor att engagera sig i frivilliga organisationer. Den nu rätt omfattande empiriska forskningen om det sociala kapitalets utveckling har dock visat att någon sådan "utträngningseffekt" inte existerar. En omfattande välfärdsstat kan existera tillsammans med en hög nivå på den mellanmänskliga tilliten. Vad som förefaller vara av betydelse är inte kvantiteten utan istället kvalitén på de offentliga institutionerna. I ett jämförande perspektiv utmärks nämligen de skandinaviska välfärdsstaterna av att den huvudsakliga delen av välfärdspolitiken genomförs via generella istället för via selektiva program. Eftersom selektiva program innebär att varje fall måste behovsprövas, är dessa mer utsatta för misstankar om godtycklighet, partiskhet, diskriminering och andra former av byråkratiskt maktmissbruk än vad som är fallet för generella program. I selektiva program, som socialhjälp, tilldelas medborgarna stöd först efter en ingående individuell behovsprövning. Detta ställer stora krav på de offentliga tjänstemännen som måste tolka och applicera en ofta mycket komplicerad mängd regler på ett stort antal fall av mycket varierande karaktär. Av dessa skäl är selektiva välfärdsprogram, med deras logiska efterföljd i form av byråkratins diskretionära makt, svåra att passa samman med principer om likabehandling, opartiskhet och rättvisa procedurer än vad som är fallet med generella program. Vårat argument är att såväl direkt korruption och diskriminering som olika former av upplevd särbehandling, som kan vara följden av kontakter med selektiva program, skapar misstroende gentemot de politiska institutionerna.
DET SOCIALA KAPITALETS MEKANISMER
De kausala mekanismer som förklarar sambandet mellan de politiska institutionernas karaktär och tilliten till andra människor skulle kunna förklaras som ett antal slutsatser som man kan anta människor drar enligt följande. För det första: om det visar sig att lärare, läkare, poliser, domare och andra offentliga tjänstemän inte är att lita på, hur kan man då lita på människor i allmänhet? I ett sådant samhälle kommer, för det andra, människor att uppfatta att de flesta andra människor, för att få vad de behöver från de offentliga myndigheterna, måste engagera sig i allehanda former av bestickning, nepotism, kontakter och andra oegentligheter. Av detta kommer man att dra slutsatsen att de flesta andra människor inte är att lita på. För det tredje kommer många enskilda individer i ett sådant samhälle att känna sig otrygga och oskyddade, vilket gör dem mera misstänksamma mot andra människor. De måste kanske själva engagera sig i allehanda oegentligheter enligt ovan, och eftersom de inte själv då är att lita på, varför skulle människor i allmänhet vara att lita på?
En illustration av hur detta kan fungera kan hämtas från en studie av den amerikanske sociologen Orlando Patterson som visar att svarta medborgare i USA litar betydligt mindre på andra människor (även andra svarta) än genomsnittet, och detta oberoende av om de svarta hade hög utbildning och inkomst. Om vi följde Putnams förklaring skulle vi antingen peka på att detta beror på ett bristande engagemang i det frivilliga organisationsväsendet, alternativt att det har att göra med deras kulturella "härstamning". Vi skulle för vår del vilja peka på att detta resultat kan förklaras på ett annat sätt - nämligen att svarta medborgare i USA har blivit, eller uppfattar sig ha blivit, så mycket offer för systematisk diskriminering av polis, domstolar och andra offentliga myndigheter att de tre mekanismer vi pekat på ovan kommit att påverka deras uppfattningar om andra människors trovärdighet i negativ riktning. För den som sett utställningen om offentliga lynchningar av svarta medborgare i USA är det inte svårt att sätta sig in i hur en sådan världsbild kan etableras.
EN AVSLUTANDE HISTORIA FRÅN MEXIKO
Vi kan illustrera denna politiska teori om det sociala kapitalets med följande. Lonely Planet är ett av världens största företag för resehandböcker. I den senaste utgåvan om Yucatanprovinsen i Mexiko beskriver man polisen så här:
Be advised that the federal police have been implicated in rapes and murders... so don´t turn to them for help if you have been assaulted. Obviously, if you survive an attack and go to the police, only to recognize an officer as one of your assailants, he won´t be likely give you the chance to identify him in a court of law.
Vår poäng är att även i ett samhälle där denna uppfattning om de politiska institutionerna är etablerad, kommer människorna inte bara att misstro myndigheterna, utan de kommer även att misstro andra människor i allmänhet. Även de tillfälliga besökare som kommer från samhällen där befolkningen har en stor grad av tillit till andra människor kommer, med denna information, att ändra sin uppfattning om i vilken grad man kan lita på andra människor i ett samhälle med denna typ av politiska institutioner. Förmågan att hysa förtroende för andra människor har därför enligt vår mening inte så mycket att göra med individernas kulturella härstamning (eller deras deltagande i frivilliga organisationer) utan istället påverkas detta främst av den mentala bild som medborgarna har av de politiska institutionerna i samhället. Denna teori är naturligtvis mindre deterministisk än den gängse historisktkulturella förklaringen till variationer i tillgång på socialt kapital.
Implikationerna för den praktiska politiken av om vår teori om det sociala kapitalets tillkomst stämmer är avsevärda. Istället för att förmå medborgarna att öka sitt deltagande i frivilliga organisationer eller att öka dessa organisationernas resurser, är nyckelfaktorn de offentliga institutionernas pålitlighet och förmåga att genom rättfärdiga och transparenta processer skapa legitimitet hos befolkning.
Ansvarig utgivare: Arne Jarrick, e-post: arne.jarrick@vr.se
Projektansvarig: Helena Bornholm, e-post: helena.bornholm@vr.se
