Problemet är att lagarna inte efterlevs

Men med den stora satsningen på rättssystemet i Kina efter 1979 och den fullkomliga explosion av nya lagar och förordningar som ingriper i folks liv på olika sätt, har forskningsläget radikalt ändrats. Samtidigt med att Kina öppnade sig mot omvärlden och inledde omvandlingen från planekonomi till marknadsekonomi skedde också stora förändringar på rättsområdet. Det nya politiska ledarskapet under Deng Xiaopings ledning insåg att ett välfungerande rättssystem var nödvändigt både för att återupprätta regimens legitimitet och för att genomföra de ekonomiska reformerna. I början av 1980-talet stiftades därför nya lagar på en rad olika områden. De rättsvårdande institutionerna, såsom domstolar och åklagarmyndigheter, återupprättades. Deras position på rättsområdet har därefter successivt stärkts.

Det kinesiska samhället har blivit alltmer rätts- och lagbaserat och regimens nya honnörsord är "att styra landet med lag (yi fa zhi guo)," vilket gör att forskning om kinesisk lag och rätt blivit intressant och viktig. Kunskap om hur det kinesiska rättsväsendet fungerar är central för att förstå de nya, mer kontraktsbaserade relationerna mellan stat och individ, ramarna för olika myndigheters arbete och maktutövande, förutsättningarna för ekonomisk utveckling och Kinas inkorporering i världssamfundet. Möjligheterna att bedriva forskning i Kina idag är relativt goda och det finns en uppsjö av material (lagar, statistik, och kommentarer) och spännande och alltmer gedigen inhemsk forskning om lag och rätt.

Inte längre bara jurister

På senare år har statsvetare, sociologer, antropologer, och sinologer i väst i allt större utsträckning börjat intressera sig för rättsfrågor i Kina. Detta nymornade intresse måste ses mot bakgrund av den växande betydelse dessa frågor har för både privata mellanhavanden och affärstransaktioner. Kinesiska medborgare är idag i allt större utsträckning beredda att kämpa för och kräva sina rättigheter och gå till domstol när tvister uppstår med myndigheter, företag, och andra individer, vilket ytterligare har spätt på intresset.

I och med att samhällsvetare ställer delvis annorlunda frågor och använder andra teorier och metoder än jurister har bilden av hur det kinesiska rättsväsendet de facto fungerar fördjupats och nyanserats. Men i ett land med stora och växande ekonomiska och sociala skillnader mellan olika regioner finns det naturligtvis stora luckor i vår kunskap och många utmaningar för forskningen. Hur efterlevs egentligen lagarna i olika delar av landet och vad beror skillnaderna på?

Rättsfrågor är tvär- och flervetenskapliga

När jag ochett antal andraforskare år 2004 gick sammani ett projekt om lagimplementering i Kina valde vi att fokusera på det sociala och ekonomiska området, där problemen och frågeställningarna ser delvis annorlunda ut. För att förstå hur det kinesiska rättssystemet fungerar i all sin komplexitet är ett tvärvetenskapligt och/eller flervetenskapligt förhållningssätt mycket fruktbart eftersom det tar hänsyn till de historiska, sociala, politiska och ekonomiska faktorer som påverkar implementeringen av lagar och rättsutövande. Deltagarna i projektet är sinologer, rättssociologer, jurister, statsvetare och forskare inom freds- och konfliktkunskap. Med något undantag har vi alla länge forskat om Kina.

Inom projektet har vi studerat implementering av lagar och förordningar på lokalnivå (det vill säga kommun- och bynivå) i Beijing, Shanghai, Guangzhou, Shaanxi, Yunnan och Zhejiang. De områden vi valt att studera är regleringar av bostadsmarknaden, kulturarv och bevarandefrågor, miljölagstiftning, regleringar av internetkaféer, intellektuella rättigheter, regleringar på rättshjälpsområdet samt förordningar och lagar som rör korruptionsbekämpning.

Vi specialstuderade också domstolar och folkkongresser — två institutioner som spelar en viktig roll när det gäller lagimplementering. Genom att vi valt så olika policyområdena har vi dels kunnat söka mer generella förklaringar , dels kunnat jämföra vilken roll olika institutioner och aktörer spelar på olika områden.
 

Lokalregeringar ser mellan fingrarna

Även om många problem kan härledas till kommunistpartiets maktmonopol är partiet inte det största hindret i våra fallstudier. Många problem är av institutionell karaktär. De handlar om svaga institutioner, oklara maktbefogenheter mellan institutioner och myndigheter och mellan centralmakt och lokala myndigheter, bristande kunskaper i rättsfrågor hos många myndigheter, en omfattande korruption med mera. Men våra studier visar också på stora framsteg när det gäller professionalisering av myndigheter (till exempel domstolar och folkkongresser) och större kunskap om lagar och benägenhet att använda sig av dessa i myndighetsutövandet. Det senare gäller exempelvis kulturarvsmyndigheter på olika nivåer. Vi finner också en större, om än varierande, överensstämmelse mellan lagarna och normerna i samhället, vilket också underlättar implementeringen.

Fler aktörer och livligare debatter

Rivningsvåg hotar kulturarv

Reformer och decentralisering av beslut som gäller bland annat stadsplanering och markanvändning har lett till att lokalregeringar sedan nittiotalet haft både möjligheter och ett starkt ekonomiskt och politiskt intresse att genomföra omfattande stadsomvandlingar. Kina har drabbats av en byggboom samtidigt som bostadspriserna skjutit i höjden. Byggföretag har tjänat grova pengar på fördelaktiga kontrakt som gett dem rätt till mark i innerstäderna. Det har inneburit att de kunnat tvångsförflytta invånare vars äganderätt varit svag eller helt åsidosatts. Många byggföretag har också varit inblandade i korruptionsskandaler.

Kulturarvslagen, som antogs 1982, har varit ett otillräckligt instrument för att skydda kulturarvet. Illegala utgrävningar, stölder och export av konstskatter utgör ett stort problem i Kina. Få byggnader är kulturminnesmärkta och även om stadsplanen stipulerar skydd för speciella historiska områden har den inte respekterats.

Samtidigt med rivningsvågen, och som en följd av ett växande ekonomiskt välstånd, har dock intresset för traditionell kultur och arkitektur vuxit i det kinesiska samhället. Kinesiska medier har också alltmer börjat uppmärksamma hotet mot kulturarvet och kritisera rivningarna. Kritik och flera uppmärksammade rivningar har påverkat lagstiftningen och lett till att kulturarvslagen reviderades år 2002 och att kulturarvsmyndigheternas ställning och finansiella resurser stärkts något. Men insikten om att kulturarvet och historisk bebyggelse bör bevaras och dessutom kan vara en viktig turistattraktion har i många fall kommit alltför sent.

Det kinesiska rättssystemets utveckling är av central betydelse för den kinesiska ekonomin och landets politiska utveckling. Genom att tala om att "styra landet med lag" har regimen skapat stora förväntningar som man nu måste infria. Även om regimen idag trots allt åtnjuter rätt högt förtroende riskerar man att nagga på sitt förtroendekapital om gapet mellan lagar på papper och deras efterlevnad i verkligheten blir alltför stort.