Organisationsformer,

marknad och hierarki

– Exemplet premiepensionsmarknaden

Företagsekonomi skiljer sig från nationalekonomi i sitt förhållningssätt till det som studeras. En central skillnad är den företagsekonomiska forskningens långa tradition av att samla nyanserade data om hur verksamheter fungerar i praktiken. I stor utsträckning görs detta genom intervjuer och observationer. Marknadsföringsämnet inom företagsekonomin har också utvecklat andra marknadsteorier än nationalekonomin, exempelvis om långvariga bindningar mellan köpare och säljare, om andra försäljningsfaktorer än pris, och om andra relationer än konkurrens mellan säljare.   

Det finns dock en stor potential i att använda ett annat av företagsekonomins delämnen för att beskriva och förklara marknader, nämligen organisationsämnet. Marknader kräver organisering, det vill säga ordning och samordning för att fungera. Denna ordning uppstår inte av sig själv utan behöver skapas. I försöken att ordna marknader på ett visst sätt deltar många andra än köpare och säljare. Marknader har ungefär samma slags intressenter som organisationer. Myndigheter, branschorganisationer, fackförbund och frivilligorganisationer — både på nationell och internationell nivå — är några exempel. Alla försök att forma och förändra marknader syftar dock inte till att organisera. Säljare kan exempelvis tjäna på desorganisering, exempelvis om minskad ordning på en marknad gör det svårare för kunder att jämföra och byta. Värdekonflikter om hur och i vilken grad marknader ska organiseras förekommer ofta. Diskussioner kring finansiella marknaders utformning, som svar på den globala finanskrisen, innehåller exempel på sådana konflikter.

Reformer av hierarki och marknad

Litteratur om organisationsreformer skiljer i regel mellan organisation och organisering. Eller annorlunda uttryckt; mellan verksamhetens formella struktur och hur den ordnas i praktiken. Organisation och organisering stämmer sällan överens. Den som tittar på organisationsscheman och liknande i företags årsredovisningar får ingen rättvisande bild av organisationers vardag. Försök att ändra organiseringen genom att ändra organisationen lyckas sällan fullt ut. Det är till exempel vanligt att reformer möter motstånd eller anpassas. Formella organisationer påverkas i stor utsträckning av generella idéer om hur en organisation bör se ut. Dessa idéer är relativt lika världen över, men växlar ofta över tiden, likt modetrender. Generella idéer, organisation och organisering är sammantaget tre grundläggande begrepp i litteratur om organisationsreformer. 

De tre begreppen ovan kan användas för att analysera även marknaders form och förändring uttryckt som marknadsidéer, marknadsorganisation och marknadsorganisering. Medan de marknadsidéer som avses är generella, så är marknadsorganisation och marknadsorganisering specifika genom att de gäller en viss marknad. Det finns två huvudskäl till att använda denna tredelade modell:

1) Den möjliggör jämförelse mellan reformer av två undergrupper av organisation, nämligen hierarki och marknad. Jämförelsen öppnar upp för att använda organisationslitteratur för att förklara marknaders form och förändring.  

2) Jämfört med litteratur om performativitet — hur mycket eller lite främst neoklassiska marknadsidéer styr marknaders praktik — innebär modellen en mer nyanserad syn på sambandet mellan generella idéer, praktik och förändring.

Premiepensionsmarknaden som exempel

Premiepensionsmyndigheten (PPM) inrättades den 1 juli 1998. Från att staten hade förvaltat samtliga pensionsmedel skulle alla förvärvsarbetande svenskar nu placera en del av framtida pensionsmedel själva. Det första fondvalet skulle ske hösten 1999, då 4,1 miljoner svenskar fick placera sina pengar i upp till fem olika fonder. Detta kunde göras på en av PPM upprättad handelsplats — ett fondtorg. PPM skulle vara handelsplatsens huvudman.

Inför första valet hade den nya myndigheten ett omfattande arbete framför sig. Mycket tid och kraft lades på att få marknadselement som pris, information, konkurrens, produkter, utbyte mellan köpare och säljare att fungera på önskvärt sätt. Även om PPM var den centrala aktören deltog många andra i diskussionerna om marknadens utformning, inte minst enskilda fondbolag och deras branschorganisation.

En av de delar som behövde konstrueras var det omfattande datasystem som skulle hålla ordning på den internetbaserade handelsplatsen. Systemet, som döptes till Pia, skulle hantera alla pensionssparares köp och försäljning av fonder, fondavgifter och rabatter, utbetalningar med mera. CSC, ett multinationellt storföretag, vann upphandlingen att utveckla Pia. Det var ont om tid att få systemet på plats, men bara några månader efter kontraktet tecknats meddelade CSC att de inte skulle bli klara i tid. Problemen eskalerade och i början av 1999 gav regeringen PPM klartecken att flytta fram det första fondvalet till hösten 2000. Samtidigt som börskurserna fortsatte stiga fick spararna vänta med att placera sina 56 miljarder kronor i första valet — något som media uppmärksammade. Kontraktet med CSC bröts under dramatik och PPM satsade istället på sitt lokalt utvecklade reservsystem, Pluto.

PPM utvecklade även ett omfattande avtal med fondbolagen på utbudssidan. Avtalet skulle reglera fyra delar: priset, handeln, betalningsflödena och informationen. I synnerhet om priset uppstod diskussioner mellan PPM och fondbolagen — diskussioner som även fördes via media. På andra fondmarknader fick stora köpare av fondförvaltning vanligen mängdrabatt. PPM tog intryck av detta. Avtalet utformades så att PPM skulle vara samordnande köpare och därmed få mängdrabatt åt premiepensionsspararna. För att ytterligare pressa fondpriserna, som med ränta-på-ränta effekt får stor betydelse för pensionens storlek, skulle PPM även sköta all kundadministration. Detta skulle skapa stordriftsfördelar och ske till självkostnadspris för spararna. Fondbolagen skulle endast sköta kapitalförvaltningen.

Samtidigt som pressade fondpriser var ett viktigt mål för tjänstemän och politiker bakom reformen, var det också viktigt med mångfald på utbudssidan. Ju större desto bättre. Få fonder och fondvarianter uppfattades generellt som ett marknadsmisslyckande. Inom PPM var man därför rädda att "skruva för hårt" i rabattrappan så att fondtorget inte blev tillräckligt attraktivt. Det blev en hård diskussion med fondbolagen och deras branschorganisation, vana vid betydligt högre marginaler än premiepensionsmarknaden såg ut att ge. Trots missnöje och hot om att utebli anmäldes 460 fonder till PPM:s handelsplats från starten, klart fler än väntat inom PPM.

Lika för alla

PPM:s målsättningar för marknaden — om mångfald, tillgänglighet och saklig information med mera — stämde i stor utsträckning överens med neoklassiska marknadsidéer. Men politiker och tjänstemän litade inte på att marknaden skulle uppnå målen av sig själv, vilket det omfattande avtalet visar. Den neoklassiska modellen var alltså en betydligt starkare norm (hur marknader bör fungera) än föreställning (hur marknader fungerar) hos marknadsorganisatörerna.

Inför det första fondvalet arbetade PPM även hårt med kundsidan, det vill säga premiepensionsspararna. För att främja handeln beslutades om avgiftsfria köp och försäljningar, hög tillgänglighet och slopad vinstskatt. Kundserviceenheter för telefon byggdes upp, informationsmaterial trycktes och stora belopp satsades på marknadsföring. Målsättningen var tydlig: att få så många som möjligt att göra aktiva val. De som inte valde aktivt skulle få sina pengar placerade i 7:e AP-fondens premiesparfond, en fond inblandade trodde skulle avveckla sig själv efter hand.
 

Sjunkande aktivitet bland väljarna

Hösten 2000 gjorde 67 procent av premiepensionsspararna ett aktivt fondval, vilket allmänt uppfattades som en stor framgång. Fondavgifterna hade i genomsnitt blivit ungefär hälften så höga som på den privata fondmarknaden i Sverige. Enligt PPM skrevs mer om premiepensionsvalet än om OS i Sydney år 2000. Information och kundservice hade utnyttjats i stor omfattning, men när det första valet var över störtdök intresset. Politiker och tjänstemän hade förväntat sig att intresset och aktiviteten automatiskt skulle fortsätta efter den lyckade starten. PPM skar ned sin kundserviceverksamhet med 80 procent och avvecklade reservkapaciteten. Bland nytillkomna premiepensionssparare kommande år blev andelen aktiva val mycket låg, och många ansåg sig kunna för lite för att välja. Premiepensionstagarna betedde sig inte som förväntat och önskat. PPM:s reaktion blev bland annat omfattande reklam- och informationskampanjer för att öka aktiviteten.

PPM satsade stora resurser på återkommande detaljerade mätningar av marknadspraktiken, och agerade själv samordnande köpare. Inom PPM byggde man därmed upp insikt om marknadspraktiken och dess förändring. Marknadspraktiken synliggjordes även för omgivningen, och fick ofta genomslag i medier.

Premiepensionsmarknaden granskades av en statlig utredning. I utredningsarbetet och inom PPM började en annan generell marknadsidé etableras. Psykologisk beslutsforskning hävdade att redan efter fler än tio beslutsalternativ får individer svårt att välja och andelen aktiva val sjunker. Det stora antalet PPM-fonder, som år 2005 översteg 700, kunde förklara inaktiviteten. Den stora utbudssidan som tidigare varit en självklar tillgång började uppfattas som ett problem. Detta underlättade beslutet om höjda mängdrabatter i avtalet. Rädslan för minskad mångfald på utbudssidan var borta.

Som svar på att många sparare kände sig okunniga utvecklade PPM beslutsstöd i form av fondbetyg och en PPM-lots som ger individuella placeringsförslag. Men den utbredda okunskapen bidrog även till en ny marknad; en bimarknad av rådgivningsföretag som mot en extra avgift på vanligen 500 kronor per år valde och bytte fonder åt spararna. Denna förändring av marknadspraktiken var oväntad och oönskad av marknadsorganisatörerna. Bimarknaden expanderade på några år till flera hundratusen kunder. Rådgivningsföretagen bidrog starkt till att antalet fondbyten på PPM:s fondtorg femfaldigades från år 2004 till 2009. Den aktivitet som tidigare eftersträvats skapade nu administrativa problem för PPM och ökade transaktionskostnader för fondbolagen. I skrivande stund (våren 2010) diskuterar myndigheten, politiker och andra marknadsintressenter olika förslag om hur bimarknaden ska hanteras.

Marknadsformande arbete

Givet att det skulle skapas en marknad med mångfald, är det rimligt att beskriva premiepensionsmarknaden som en lyckad reform. Efter hårt arbete har marknadsorganisationen lett till en svårslagen mix av pris, kvalitet, jämförbarhet och tillgänglighet, vilket också satt press på andra fondmarknader i Sverige.

Vilka förklaringar finns då till marknadsorganisationens form och förändring i fallet? Neoklassiska idéer var starkt styrande för mål och förväntningar i reformarbetet. Efterhand utmanades de av motstridiga idéer från psykologisk beslutsforskning, som också lämnade avtryck i marknadsorganisationen. Men även marknadspraktiken påverkade marknadsorganisationen. PPM gjorde omfattande kontroller av hur praktiken fungerade och agerade själv samordnande köpare. Det gav insikter som ledde till fortlöpande förändringar, och öppnade även upp för andra generella idéer än neoklassiska enligt ovan.

Om vi avslutar med en övergripande jämförelse mellan organisationsreformer kan några tentativa likheter mellan marknad och hierarki lyftas fram. För det första satsas omfattande resurser på att försöka ändra praktiken i båda fallen. För det andra skiljer sig organisation och organisering väsentligt åt, trots förändringsförsöken. För det tredje är reformarbete något ständigt pågående i båda fallen.

Men det finns också skillnader. För det första gav ett omfattande kartläggningsarbete i premiepensionsfallet hög insikt om marknadspraktiken. Den dagliga verksamheten inom hierarkier är i allmänhet mer särkopplad från ledningens insikter. För det andra var reformerna av premiepensionsmarknaden förhållandevis praktikdrivna, medan reformer av hierarkier i högre utsträckning drivs av generella idéer. För det tredje är hierarkiers gränser mot omvärlden tydligare än marknaders, och marknadspraktiken är därmed svårare att gömma undan för omvärlden.

Mats Jutterström
 
Fotnot: Premiepensionsmyndigheten lades ner den 1 januari 2010, då dess uppgifter togs över av den nya Pensionsmyndigheten.