Företagens EU-lobbying

- en inblick i de horisontella relationerna

Lobbying är ett ämne som ofta väcker intresse, kanske för att det många gånger förknippas med hemlighetsmakeri och baksluga planer. Ämnet anknyter också till flera viktiga frågor: ur ett samhällsperspektiv till centrala begrepp som demokrati, makt och effektivitet; ur ett organisationsperspektiv till den enskilda organisationens möjligheter att hantera sin omvärld.

Det finns en stor mängd litteratur som behandlar lobbying. Ett generellt drag för denna litteratur är att den, oftast oreflekterat, behandlar lobbyister som homogena oproblematiska enheter. Fokus hamnar på kontakterna mellan formella beslutsfattare och intressegrupper, medan det som sker inom intressegrupper förbises. Förhållningssättet innebär en snäv avgränsning, där det som sker i intressegrupper inte sätts i samband med påverkansförsöken. Förhållningssättet förbiser även ett potentiellt problem: organisationer som automatiskt ses som självständiga funktionella lobbyister måste i praktiken ofta samordna sig med varandra, exempelvis företag med andra företag i branschorganisationer.

Generella avgränsningar och förenklingar väcker sammantaget frågor om lobbyismens praktik. Vad sker inom intressegrupper i lobbysammanhang och varför? Hur påverkar dessa interna skeenden kontakterna med formella beslutsfattare? I denna artikel ger vi oss in bakom företags och deras intressegruppers officiella fasader, i syfte att ge svar på dessa frågor. Ett sätt att tydligare lyfta fram det som sker inom intressegrupper i lobbysammanhang är att dela upp företags deltagande i två typer av relationer: vertikala och horisontella.

Vertikala relationer innebär kontakter mellan den som har formell rätt att fatta offentliga beslut och den som saknar sådan rätt. Vertikala relationer kan vara direkta, exempelvis om företaget Electrolux uppvaktar regeringskansliet. Men de kan även vara indirekta: den som vill påverka för fram sina åsikter och argument via någon annan, kanske en myndighet eller en konsumentorganisation.

Horisontella relationer innebär kontakter mellan organisationer inom en intressegrupp - på detta sätt skiljer de sig från de vertikala. För ett företag kan horisontella relationer innebära kontakter med den egna branschorganisationen eller med konkurrenter i branschen. Intressegrupper kännetecknas av varaktighet och struktur, de bestäms inte av deltagares tillfälliga informella kontakter. Organisationer tillhör ofta flera intressegrupper eller sfärer samtidigt, till exempel både en bransch och europeiska arbetsgivare. Vilken sfär en organisation bedöms tillhöra i en beslutsprocess påverkas av vad beslutet gäller. I det följande ges en empirisk inblick i företags horisontella relationer i en viss beslutsmiljö, nämligen EU:s. Resultaten är främst hämtade från en undersökning av två fleråriga beslutsprocesser där EU-direktiv tog form. Fallen visar att företagens horisontella relationer kan vara allt annat än oproblematiska och lätta att hantera. Vad som händer i de horisontella relationerna påverkar också de vertikala.

Sedan kol- och stålgemenskapens bildande 1951 har relationerna mellan nuvarande EU och företagen förändrats avsevärt. Från allmänt ömsesidigt ointresse och skepsis kännetecknas de idag istället av ömsesidigt intresse och en omfattande företagsnärvaro i Bryssel.

Vad ser vi då vid en första inblick i de horisontella relationerna av denna företagsnärvaro? Jo, omfattande resurser läggs på att försöka organisera alla de företag som vill delta i EU:s beslutsprocesser - företagen ska på olika sätt samordnas. I Bryssel sker samordningsförsöken huvudsakligen i europeiska branschorganisationer.

Företag som vill delta i EU:s beslutsprocesser förväntas vara med i dessa branschorganisationer. Branschorganisationerna blir det självklara navet i företagens horisontella relationer. Europeiska branschorganisationer representerar såväl stora som små företag, och ett spektrum av branscher. Förutom de för närvarande över 400 europeiska branschorganisationerna i Bryssel finns industriorganisationer som sträcker sig över branschgränser, såsom UNICE för europeiska arbetsgivare, ERT för ledare av storföretag med huvudkontor i Europa och AmCham-EU för amerikanska storföretag. Vid sidan av medlemskap i intresseorganisationer har företag i många fall också egna Brysselkontor eller egen representation via Brysselbaserade PR-konsulter.

En central uppgift för branschorganisationer är att driva medlemmarnas intressen gentemot andra. I stor utsträckning riktar sig påverkansförsöken mot offentliga organisationers beslutsfattande. Branschgemensamma åsikter och argument är dock långt ifrån givna. Tvärtom pågår ett ständigt omfattande arbete inom europeiska branschorganisationer med att forma åsikter och argument. Eftersom branschorganisationer generellt saknar med egen teknisk expertis är det främst medlemsföretagen som utför detta arbete. Inom stora europeiska branschorganisationer som Eurelectric för kraftproducenter inom EU, och ACEA för europeiska bil- och lastbilstillverkare, finns många specialiserade arbetsgrupper. Dessa träffas i Bryssel med jämna mellanrum. Under fallstudierna hade acea arbetsgrupper för bland annat krocksäkerhet, bullernivåer och motoravgaser för lastbilstillverkande medlemmar. Mellan mötena arbetar medlemsföretag fram underlag i aktuella ärenden.

Underlagen används för fortsatta diskussioner inom branschorganisationen, ofta på flera nivåer. I det omfattande arbetet med att forma gemensamma åsikter diskuterar medlemsföretagen tekniska förutsättningar, mätningar, gjorda investeringar och prognoser ingående med varandra. Arbetet inom de europeiska branschorganisationerna får därför en viktig bieffekt för det enskilda företaget: det ger insikter om konkurrenters verksamheter och planer.

I det interna arbetet uppstår ofta flera grundläggande problem. Eftersom det vanligen tar många månader att utforma en branschgemensam åsiktsposition, i det ena fallet över ett år, blir det svårt att leva upp till ett av de vanligaste lobbyråden: att börja påverka tidigt i beslutsprocessen. Det omfattande arbetet skapar ett tidsproblem.

Men det finns fler svårlösta problem. Utåt sett behöver en europeisk bransch framstå som en väl samordnad organisation med tydliga, konsekventa och nyanserade åsikter. Mycket av dess legitimitet i omvärlden hänger på detta. Och legitimiteten beskrivs allmänt som avgörande för att kunna påverka. Internt liknar dock branschorganisationer ofta arenor för konflikterande intressen - medlemsföretag utvecklar motstridiga snarare än samstämmiga åsikter. Detta beror i huvudsak på att företagens verksamheter och produkter skiljer sig åt, samt att företagen kommer från olika delar av ett mångkulturellt Europa. Skillnaden mellan branschorganisationernas interna praktik och externa krav innebär sammantaget ett besvärligt dilemma.

Branschorganisationernas tjänstemän, och medlemmar i åsiktsmajoritet, försöker dock samordna intressesfären på olika sätt. I "vanliga" organisationer är formell hierarki ett etablerat sätt att hantera konflikt, vissa personer har rätt att bestämma när medlemmar tycker olika. Men europeiska branschorganisationer är exempel på en speciell organisationsform: den så kallade federationen, metaorganisationen eller paraplyorganisationen som den benämns här. Paraplyorganisationer har organisationer istället för individer som medlemmar. Mellan de organisationer som ingår i europeiska branschorganisationer finns i regel ingen formell hierarki; alla medlemmar är representerade på alla nivåer.

I avsaknad av hierarki försöker vissa deltagare inom intressesfärer ofta hantera konflikterna på två andra sätt: genom kompromiss och informellt förtryck (i lindrigare mening). En form av kompromiss är principen om minsta gemensamma nämnare. Den innebär att bara tycka något om det medlemmarna är överens om. Det företagen hade motstridiga åsikter om i fallen utelämnades i viss mån också i gemensamma uppfattningar. En annan vanlig form av kompromiss är att lägga sig någonstans mellan motstridiga åsikter, istället för att utelämna dessa. Sådana kompromisser ger vagare och mer onyanserade branschgemensamma åsikter, vilket försämrar branschorganisationernas legitimitet i EU:s beslutsprocesser.

Informellt förtryck, det vill säga medlemsdiskriminering som inte utgår från gemensamma skrivna regler för hur intressesfären ska samordnas, förekommer ofta inom europeiska branschorganisationer. I fallen förekom detta i många olika former. Undanhållande av information: information spreds emellanåt sent, vid olämpliga tillfällen och med lite tid att reagera. Hävdande av normbrott: avvikande åsikter som framfördes sent skulle inte beaktas av detta skäl. Skillnader mellan det som sades och det som skrevs: muntliga överenskommelser justerades i sak när de överfördes till text. Nekande av skriftlig reservationsrätt: den formella rätten att reservera sig skriftligt i gemensamma åsiktsdokument tilläts inte i praktiken. Spridande av ej förankrade åsikter: branschorganisationers representanter spred delvis andra åsikter utåt än den position som fastställts eller höll på att utarbetas.

Sammantaget är det ofta tuffa tag inom företagens intressesfärer. I fallen kände sig representanter för svenska branschorganisationer och företag också pressade av detta. Men företag som utmanövrerats eller tvingats till långtgående kompromisser använder också motstrategier.

En vanlig motstrategi är det parallella agerandet. Detta innebär att medlemsföretag kontaktar EU-kommissionen, EU:s ministerråd och liknande instanser vid sidan av sin europeiska branschorganisation, för att säga vad de egentligen tycker. Det parallella agerandet tenderar att ske i det tysta eftersom företag kan få omfattande kritik inom sina intressesfärer om det upptäcks. Parallellt agerande pågår i stor utsträckning också i EU:s medlemsstater. I bland annat Sverige har företag fortlöpande kontakter med regeringskansliets och myndigheters tjänstemän då EU-direktiv utformas.

En annan strategi för att motverka utmanövrering är kontroll. I sina kontakter med EU:s organisationer representeras europeiska branschorganisationer vanligen av ett fåtal personer; administrativa tjänstemän vid Brysselkontoret och vissa personer från medlemsföretagen. Interna konflikter tenderar att göra medlemmar misstänksamma mot representanterna. Frågan är om de verkligen framför de gemensamma åsikterna eller andra åsikter som passar dem bättre. Misstänksamheten bidrar till att många vill vara med vid branschorganisationens kontakter utåt. "Vi måste kolla vad de andra kompisarna från de andra tillverkarna säger", som en företagsrepresentant uttrycker det. En effekt av medlemmars kontrollstrategi är att europeiska branschorganisationers delegationer ofta blir stora.

I denna artikel har betydelsen av de horisontella relationerna vid lobbying lyfts fram. Man kan tänka sig att horisontella relationer har olika betydelse beroende på vad som ska beslutas. Vilken beslutsmiljö det är fråga om - Stockholm, Bryssel, Washington etcetera - kan också inverka. Huvudbudskapet här är dock att både de horisontella och de vertikala relationerna bör ingå i en analys av vad lobbying innebär i praktiken. För att förstå vad det innebär att bedriva, och utsättas för, lobbying bör de även ses i ljuset av varandra. I EU:s beslutsprocesser innebär företags horisontella relationer betydande problem. En viktig förklaring till detta är att företag är inordnade i paraplyorganisationer vars funktion bygger på homogenitet samtidigt som de består av heterogena medlemmar. Medlemsföretagen är dessutom svårsamordnade - som organisationsform är paraplyorganisationen ofta dåligt lämpad att hantera intern konflikt. Att företag behöver vara både självständiga enheter och en samordnad del av något annat i sina lobbyförsök innebär sammantaget ett genomgripande och svårhanterbart dilemma.

Som framgått försöker både företag och deras europeiska branschorganisationer hantera dilemmat på olika sätt. Detta får effekter på de vertikala relationerna. För det första ger "horisontella" konflikter upphov till ett parallellt agerande i det tysta. För det andra leder en utbredd "horisontell" misstänksamhet till att branschorganisationernas delegationer ofta blir mycket större än avsett.