Vilka konsekvenser får internationaliseringen av det svenska försvaret?

Samarbete vid försvaret av det egna territoriet börjar bli en allt tydligare del av internationaliseringen för Sveriges del. Det kallas solidaritet och grundas inte på några formellt juridiska överenskommelser. Men nu är det inte territorialförsvaret som står i centrum för omvandlingen av det svenska försvaret utan de internationella insatserna. Sveriges försvar antas under överskådlig tid användas till multinationella insatser ute i världen och inte till försvar av det egna landet.

Varför det svenska försvaret ska internationaliseras och därmed i förlängningen svenska liv lättare ska kunna offras på platser och för ändamål ganska långt från svenska intressen i gängse mening har många förklaringar. Det är inte bara i Sverige försvaret genomgår stora förändringar. Det finns ett upplevt behov av att grundligt modernisera försvaret i hela Europa.

Några skäl till internationaliseringen som ofta åberopas i den svenska debatten är att svenska soldater får övning och att försvarsmaterielen får testas i verkligheten. Det har Sverige nytta av även i sitt territorialförsvar. Svenska soldater övas också i att samverka med soldater från andra länder, vilket också kan komma till nytta i en situation när vi eventuellt behöver hjälp att försvara vårt territorium. Det är även bra för Sveriges renommé och status att bidra militärt vid internationella krishanteringsinsatser. Vi får en internationell pondus som vi annars inte skulle ha fått. Det förekommer också ekonomiska argument för internationaliseringen. Det kostar mindre att dela upp försvarsuppgifterna och försvarsutgifterna på flera länder.

Tre regelverk samverkar

Den första tredjedelen av projektet ägnade jag åt frågan hur internationaliseringen av försvaret ter sig i förhållande till den svenska regeringsformens regler om när svensk väpnad styrka får insättas i strid eller, framför allt, sändas till annat land. Utgör konstitutionen något hinder mot internationaliseringen mot bakgrund av den annorlunda värld i vilken konstitutionen tillkom? Regeringsformen visar sig inte lägga några hinder i vägen för en internationalisering av försvaret. Strängt taget vilken försvarspolitik som helst skulle kunna föras enligt den svenska regeringsformen och det är kanske det som är meningen: det konstitutionella regelverket ska tåla sakpolitiska omläggningar. Bestämmelsen om insättandet av svensk väpnad trupp reglerar bara vem som fattar beslutet. Regeringen får ensam besluta om insättande av rikets försvarsmakt i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. Då behöver inte riksdagen kopplas in.

Försvar mot terrorism

I alla andra fall av insättande av svensk trupp utomlands än i självförsvar måste riksdagen lämna sitt medgivande till beslutet. Med riksdagens medgivande kan regeringen besluta om insättandet av svensk trupp när som helst och var som helst. Det finns inga begränsningar i regeringsformen av regeringens rätt att använda militärt våld internationellt. Enligt den svenska författningen är det en rent politisk fråga när, var, hur och för vilka ändamål regeringen, med riksdagens medgivande, sätter in svensk trupp.

Om svensk trupp sätts in oftare internationellt kan det tänkas att politiska kontroverser oftare uppkommer kring dessa insatser. Det kan också tänkas att de militära insatserna utomlands blir mindre kontroversiella när det blir rutin att skicka det svenska försvaret på internationella uppdrag. Hur som helst har ingen fråga uppkommit om att eventuellt begränsa möjligheterna att sätta in svensk trupp i regeringsformen.

EG-rätten och FN-stadgan

De två internationella regelverk som mest direkt har att göra med Sveriges militära våldsanvändning är EG-rätten (främst i form av EU-fördraget) och FN-stadgan. När det gäller syftet med den internationella våldsanvändningen är det fn-stadgan som sätter gränserna. EU-fördraget anpassar sig i huvudsak till fn-stadgans gränser, som är strikta. Liksom den svenska regeringsformen talar EU-fördraget när det gäller säkerhets- och försvarspolitiken mest om beslutsfattandet och mindre om innehållet i besluten. Alla beslut i försvarsfrågor fattas tills vidare enhälligt i EU så Sverige riskerar inte att bli bundet att utföra internationella militära uppdrag mot sin vilja. Å andra sidan vill ju Sverige gärna utföra internationella militära uppdrag, så risken att Sverige mot sin vilja skulle bli bundet är ur den synpunkten sett liten.

Den springande punkten i fn-stadgans reglering av internationell våldsanvändning är förbudet mot internationell våldsanvändning annat än i självförsvar. Rena fredsbevarande uppdrag täcks inte av förbudet; problemet idag är att väldigt få fredsbevarande uppdrag är "rena" samt att det internationella samfundet ibland anser att aktiv militär våldsanvändning, det vill säga krig såsom termen används traditionellt, är berättigat till exempel för att hindra grova brott mot mänskliga rättigheter.

Den möjlighet som rättsligt finns för internationell våldsanvändning annat än i självförsvar är att fn:s säkerhetsråd beslutar om våldsanvändningen. Dock är det ett allmänt känt faktum att fn:s säkerhetsråd ofta är oenigt, och att beslut om våldsanvändning av denna anledning inte fattas. Ett av de tydligaste exemplen på en sådan situation i modern tid var folkmordet i Rwanda där säkerhetsrådet inte ingrep. Ett aktuellt exempel är Darfur i Sudan där säkerhetsrådet inte heller ingripit med kraft. Frågan är i en sådan situation om andra stater utan säkerhetsrådets medgivande har rätt att tillgripa militärt våld för att stoppa övergreppen.

"skyldighet att skydda"

I EU-fördraget finns inte heller några sådana begränsningar, snarare finns det en liten öppning för internationella militära insatser utan säkerhetsrådsmandat. Den enda begränsningen är fn-stadgan — och det är i och för sig inte så bara — vars våldsförbud på papperet är intakt. Om tillräckligt många stater ansluter sig till en annan uppfattning kan emellertid våldsförbudet helt eller delvis förändras.

En försvagning av Sveriges trohet mot FN-stadgan skulle utgöra en radikal kursändring. Jag finner efter studiet av svenska officiella uttalanden, dokument och riksdagsdebatter att det finns en beredskap bland svenska beslutsfattare att acceptera internationell militär vålds-användning i humanitära syften utan säkerhetsrådsmandat. Skyldigheten att skydda har vunnit starkt gehör i Sverige, som aktivt bidrog till doktrinens framväxt inom FN.

Allting tyder på att den nuvarande svenska regeringen omfattar doktrinen om unilateral humanitär intervention i extrema fall. Oppositionen har varit något mer skeptisk till insatser utan säkerhetsrådsmandat, men min gissning är att åtminstone socialdemokraterna är inne på samma spår som den sittande regeringen. Det har inte funnits några avgörande skillnader mellan de borgerliga partierna och social- demokraterna på denna punkt. När frågan om humanitär intervention aktualiserades i samband med NATO:s ingripande i Kosovo 1999, var den dåvarande socialdemokratiska regeringen tämligen förstående. Framväxten av doktrinen om skyldigheten att skydda, är en direkt konsekvens av att säkerhetsrådet inte förmådde ena sig kring en insats i Kosovo. Min tro är att Sverige inte bara skulle sympatisera med, utan även kunna tänka sig att bidra med trupp till en humanitär intervention utan säkerhetsrådsmandat i framtiden, om det skulle anses nödvändigt.

Vad är syftet med militärt våld?

I den tredje och avslutande delen i projektet kommer jag att skärskåda den svenska beslutsprocessen fram till beslutet om att sända svensk trupp utomlands. Hur fattas besluten, är frågan som styr denna del.

Internationaliseringen av försvaret och den svenska beredvilligheten att bidra till internationella insatser samt den stadigt ökande efter-frågan på sådana insatser leder mig till hypotesen att trycket på en snabbare och enklare beslutsprocess kommer att öka.

Mitt antagande är att riksdagens roll i beslutsprocessen kommer att bli svagare. Samtidigt tenderar de internationella uppdragen att bli mer komplexa och farligare, och alltså fler än tidigare, vilket skulle öka behovet av förankring av besluten i riksdagen.

Jag vill undersöka om någon utveckling är på gång för att i praktiken och kanske även formellt förändra den svenska beslutsprocessen. För övrigt är det inte säkert att besluten om militära insatser utomlands får tillräcklig demokratisk legitimitet för att de fattas av en majoritet av riksdagsledamöterna.

En ytterligare aspekt av beslutsfattandet som aktualiseras i tider av internationalisering är var besluten egentligen fattas och var ansvar för besluten kan utkrävas. Formellt förfogar Sverige och framför allt riksdagen fortfarande över beslutet att sätta in svensk trupp i strid eller sända den utomlands. Jag vill undersöka en eventuell utveckling bort från beslutsfattande i Sverige och mot reellt och kanske till och med formellt beslutsfattande någon annanstans, i eu till exempel.