Nyliberal biståndspolitik bidrar till ökad polarisering

Genom blockindelningen mellan Öst och Väst uppstod också en bipolär geopolitik som påverkade biståndspolitiken. Vissa länder i tredje världen valde en socialistisk utvecklingsmodell medan andra fick stöd av usa. Blockpolitiken innebar dessutom en uppdelning mellan bistånds- och säkerhetspolitik. Visserligen var biståndspolitiken del av en mer omfattande säkerhetspolitik, men det fanns en hårdare kärna inom säkerhetspolitiken som främst handlade om försvarspolitik och diplomatisk balans i det kalla krigets politiska klimat. Detta ändrades gradvis under 1980-talet och särskilt efter östblockets kollaps 1989.

En viktig förändring skedde från slutet av 1970-talet och under 1980-talet. Den tidigare fokuseringen på statsbildning, industrialisering och modernisering med hjälp av staten som aktiv drivkraft övergavs. "Den starka staten" betraktades alltmer som ett problem i stället för en lösning. Under 1980-talet drevs en ny politik, särskilt genom Världsbanken, som betonade strukturanpassning, avreglering och privatisering. Politiken tog en nyliberal rikting där den fria marknaden sågs som den viktigaste lösningen på utvecklingsproblem. Tanken att minska utvecklingsgapet mellan den rika och fattiga världen genom stora industrialiserings- och moderniseringsprojekt övergavs till förmån för lokala och småskaliga lösningar och det som kallades hållbar utveckling. Detta ersatte ambitionen med stora genomgripande materiella förändringar. Man kan säga att det fanns en trend mot idén att marknadskrafterna kunde sköta utvecklingen. Man ansåg det också nödvändigt att kompensera utsatta grupper med mindre ambitiösa och lokalt hållbara biståndsprojekt. En stor del av detta kunde genomföras med hjälp av stöd till lokala "civilsamhällen" och genom västerländska och lokala ngo-er, snarare än genom staten i mottagarlandet. Det kom också ett nytt fokus med hårda krav på demokratisering i mottagarlandet.

Nya konfliktmönster — ny politik

Under perioden 1960—1992 växte antalet samtidigt pågående krig i världen från ett tiotal till ett femtiotal. Krigen ändrade också karaktär till krig inom stater, snarare än mellan dem. Under kalla kriget inordnades dessa i konflikten mellan öst och väst. Efter Östblockets kollaps började man tolka dem annorlunda och kallade dem "nya krig". De började betraktas som farliga inte bara för lokalbefolkningen utan också för internationell stabilitet rent allmänt eftersom de genererade flyktingar eller kunde kopplas till internationell kriminalitet; efter 2001 kom även aspekten med internationell terrorism.

Sovjetunionens sammanbrott innebar en ny möjlighet för internationellt ingripande i lokala konflikter. Inom fn formulerade man nu säkerhetsproblem i termer av "mänsklig säkerhet" (human security) i stället för i statliga termer. Denna omdefiniering blev en viktig legitimering för interventioner. Under 1990-talet ökade antalet internationella interventioner och i vissa fall (t.ex. Bosnien-Hercegovina och Kosovo) blev resultatet direkt styre under internationellt protektorat. Den nya typen av intervention ledde till att antalet öppna konflikter minskade men samtidigt bibehölls våldsmakten i form av internationell och långvarig militär närvaro.

Sedan 1990-talet har utveckling och säkerhet alltmer kopplats samman i ett gemensamt utvecklings- och säkerhetskomplex. Det är nu en allmän uppfattning att man inte kan ha säkerhet utan utveckling och att man inte kan arbeta med utveckling utan en viss nivå av säkerhet. Biståndet har därmed fått en central säkerhetspolitisk roll och alltmer fokuserat på konfliktområden. I detta sammanhang har biståndspolitiken kommit att betona stöd till försoning och återuppbyggnad efter krig.

Även demokratibistånd och stöd till det så kallade civila samhället har fått en central roll. Ett grundläggande antagande är att ett starkt civilsamhälle är en garant för demokratisk utveckling och att demokrati är en viktig komponent för fredlig samexistens, och ett led i försoningsprocessen. I hög grad är flera biståndsområden instrumentella för en övergripande ambition om säkerhetspolitisk stabilitet och försoning mellan etniska grupper: till exempel försoning mellan serber och albaner i Kosovo; serber, kroater och bosnjaker i Bosnien och Hercegovina; bahutu och batutsi i Rwanda; sunni, shi´a och kurder i Irak.

Statsbyggande på nyliberal grund

Sedan slutet av 1990-talet har därför statsbyggnad åter kommit i fokus och blivit ett centralt tema inom internationella relationer. De som arbetar praktiskt med biståndspolitik undviker helst att tala om statsuppbyggnad eftersom det signalerar ett så enormt åtagande. Man talar snarare om stöd till statliga funktioner och betonar mottagarlandets ansvar och ägande av processen. Men det är ändå ett engagemang som handlar om statsbyggnad, och inom forskningen har detta blivit ett centralt studieobjekt. Det genererar frågeställningar kring hur statsbyggnad går till och vad som fungerar respektive inte fungerar. I många sammanhang handlar det om statsbyggnad för fredsbyggnad.

Tyvärr finns många exempel som tyder på att politiken misslyckas med att skapa försoning såväl som demokrati. Erfarenheterna från Irak, Afghanistan, Somalia, Kosovo och Bosnien-Hercegovina är ganska dystra. Efter flera års omfattande insatser är det knappast för tidigt att säga att internationell statsbyggnad och bistånd generellt till fred och försoning tycks vara misslyckat. Varför går det inte? Behövs det än mer insatser eller är politiken och strategin antingen delvis eller i grunden fel utformad och i så fall hur och varför?

Naturligtvis finns inga entydiga svar; vissa saker fungerar, andra inte, och något fungerar i vissa sammanhang men inte i andra. Dessutom beror det på hur framgång och målsättningar definieras. Frågan måste delas upp, omformuleras, omproblematiseras och studeras i olika sammanhang.

Ett grundläggande problem kan emellertid ligga i nyliberalismens underliggande antaganden om, och i själva synen på, såväl staten som det civila samhället.

Stat och civilsamhälle

En alternativ tolkning har framförts av Bo Rothstein, som menar att det är förekomsten av statliga institutioner, särskilt välfärdsinstitutioner, som genererar tillit. En betoning på statliga välfärdsinstitutioner som central faktor för samexistens kunde vara högst relevant för biståndspolitiken. Historiskt har många stater lyckats med försoning genom att ha en stark stat som drivande i utvecklingsprocessen. Ett exempel är Jugoslaviens återuppbyggnad efter andra världskriget, där man på några decennier gick från starka etniska motsättningar till en framgångsrik industrialisering och modernisering med en egen specifik modell av självförvaltningssocialism.

Även i tredje världen var utvecklingsstaten (the developmental state) ofta framgångsrik i att skapa försoning och samexistens mellan etniska eller klanbaserade grupper.

Det kan invändas att en viktig faktor kan ha varit starka centralstyren eller att de flesta av dessa stater inte var demokratiska, men å andra sidan är dagens internationella protektorat inte heller särskilt demokratiska. Statens roll i utvecklingsprocessen, som ekonomisk agent, kan därför ha varit en viktig faktor.

En avgörande skillnad mellan den typ av statsbyggnad som skedde under perioden 1950—1975 och dagens internationella statsbyggnadsprojekt är att staten då hade en central roll i att styra och utveckla ekonomin. Idag vilar statsbyggandet på nyliberal grund, där den fria marknaden betraktas som avgörande för ekonomisk utveckling. Betoningen på staten handlar istället om olika säkerhetsteknologier för att återterritorialisera befolkningar, säkra reformer för en fri marknad och samtidigt, till exempel genom fattigdomsprogram, skydda de mest utsatta grupperna för den marginalisering som sker genom marknadskrafternas frihet.

Statsbyggnad handlar alltså inte längre om att främja en utvecklingsstat, modernisering eller industrialisering, utan om att främja en nyliberal stat alternativt lokal hållbar utveckling utan materiell utveckling, och därmed säkra både den fria marknaden och såväl Västvärlden som de lokala befolkningarna från olika störande effekter i form av mänsklig misär, flyktingströmmar, kriminalitet, konflikt eller terrorism.

Den nyliberala politiken kan vara en bidragande orsak till att statsbyggnad för fred och försoning misslyckas. I ett starkt delat och underutvecklat samhälle kan den nyliberala politiken bidra till ökad polarisering. Den öppnar upp för hård konkurrens på marknaden. Samtidigt får staten inga instrument att dra till sig lojalitet och att integrera olika grupper. I en sådan situation tvingas individer förlita sig till alternativa nätverk, vilket leder till ökad självorganisering av olika grupper utanför de statliga institutionerna. Sådana nätverk hamnar sedan i konflikt med varandra när de försöker lägga beslag på statsapparaten.